Who truly bears (bank) taxes? Evidence from only shifting statutory incidence

Abstract

Este trabajo muestra la fuerte incidencia económica, así como los importantes efectos distorsionadores, de cambiar solo el sujeto pasivo de un impuesto (también conocido como «cambiar la incidencia estatutaria o legal del impuesto», es decir, un cambio en el agente sobre el cual se grava el impuesto) sin que haya ningún cambio en el tipo impositivo. Para la identificación usamos un cambio fiscal y datos administrativos del mercado de crédito: i) un cambio de política impositiva en 2018 en España, por la cual un impuesto hipotecario existente pasó de gravar a los prestatarios a gravar a los bancos; ii) algunas regiones, por razones históricas, estaban exentas del pago de este impuesto (o tenían diferentes tipos impositivos), y iii) un exhaustivo registro de crédito. El estudio obtiene los siguientes resultados: en primer lugar, después del cambio de política impositiva el tipo de interés hipotecario promedio aumenta, en coherencia con un alto (pero incompleto) traspaso impositivo. En segundo lugar, existe una gran heterogeneidad en dicho traspaso: mayor para los prestatarios con ingresos más bajos, con menor número de relaciones crediticias, que no trabajan para el prestamista o que tienen menos bancos en su código postal. En tercer lugar, a pesar de que no hay variación en el tipo impositivo, el cambio en la política impositiva aumenta la asunción de riesgos por los bancos: los más afectados reducen los (costosos) seguros hipotecarios en caso de incumplimiento del préstamo hipotecario y la responsabilidad hipotecaria (especialmente si los bancos tienen balances ex ante más débiles), y también incrementan su probabilidad de conceder préstamos para consumo, que no fueron afectados directamente por el cambio en la política impositiva pero que son ex ante más arriesgados, y que mostraron mayores incumplimientos ex post.

We show strong overall and heterogeneous economic incidence effects, as well as distortionary effects, of only shifting statutory incidence (i.e., the agent on which taxes are levied), without any tax rate change. For identification, we exploit a tax change and administrative data from the credit market: (i) a policy change in 2018 in Spain shifting an existing mortgage tax from being levied on borrowers to being levied on banks; (ii) some areas, for historical reasons, were exempt from paying this tax (or have different tax rates); and (iii) an exhaustive matched credit register. We find the following robust results: First, after the policy change, the average mortgage rate increases consistently with a strong – but not complete – tax pass-through. Second, there is a large heterogeneity in such pass-through: larger for borrowers with lower income, a smaller number of lending relationships, not working for the lender, or facing less banks in their zip-code, thereby suggesting a bargaining power mechanism at work. Third, despite no variation in the tax rate, and consistent with the non-full tax pass-through, the tax shift increases banks’ risk-taking. More affected banks reduce costly mortgage insurance in case of loan default (especially so if banks have weaker ex-ante balance sheets) and expand into non-affected but (much) ex-ante riskier consumer lending, experiencing even higher ex-post defaults within consumer loans.