La reforma del marco de gobernanza de la política fiscal de la Unión Europea en un nuevo entorno macroeconómico

Abstract

Las principales propuestas de reforma del marco de política fiscal de la Unión Europea inciden en tres bloques de cuestiones: i) simplificación de las reglas, para dotarlas de mayor transparencia y flexibilidad; ii) incorporación de nuevos instrumentos supranacionales de compartición de riesgos en la Unión Económica y Monetaria, en particular para facilitar la absorción de perturbaciones de elevada intensidad, y iii) los elementos fiscales deben venir acompañados de reformas nacionales (reformas estructurales) y supranacionales (por ejemplo, avanzar en la unión del mercado de capitales). El encaje de estas propuestas en el entorno macroeconómico actual resulta complejo, independientemente del cálculo de su factibilidad política. Este entorno es muy diferente al vigente en los años noventa del siglo pasado: se están evidenciando o consolidando tendencias estructurales como la digitalización, la globalización, la transición climática o el envejecimiento poblacional, que afectan a los tipos de interés naturales y al crecimiento potencial. Asimismo, tras la era de la «gran moderación», se ha pasado a un período de perturbaciones globales de elevada intensidad. En el presente documento argumentamos que este contexto reclama un cambio de paradigma en el diseño del marco de política fiscal, frente a la aproximación de reforma incremental que se ha seguido en las últimas décadas. Este tendría que incorporar una gobernanza mejorada de las reglas fiscales, que deberían ser más simples, operativas y creíbles que las actuales, pero ir más allá, e incorporar elementos supranacionales de compartición de riesgos que permitan un funcionamiento adecuado del policy-mix entre las políticas monetaria y fiscal, con una visión conjunta del área del euro. Proporcionamos elementos cuantitativos para ilustrar varios retos que condicionan, en la situación actual, cualquier proceso de reforma: i) las anclas de deuda de medio plazo deben ajustarse a las expectativas de medio y largo plazo acerca de los tipos de interés y el crecimiento potencial; ii) las economías pueden seguir viéndose sujetas a perturbaciones muy intensas, lo que conlleva la necesidad de recuperar los márgenes de maniobra de la política fiscal en el medio plazo, y iii) resulta necesario desarrollar mecanismos realistas de absorción de los desequilibrios fiscales existentes.

The main proposals for the reform of the European Union’s fiscal policy framework affect three blocks of issues: (i) simplifying the rules to make them more transparent and flexible; (ii) incorporating new supranational risk-sharing instruments into the Economic and Monetary Union, in particular to facilitate the absorption of severe shocks; and (iii) the fiscal aspects necessarily being accompanied by reforms at the national (structural reforms) and supranational (e.g. pressing forward with the capital markets union) levels. Irrespective of their political feasibility, these proposals do not easily fit the current macroeconomic environment, which is far removed from that of the 1990s: structural trends, such as digitalisation, globalisation, the climate transition and population ageing, affecting the natural rates of interest and potential growth are emerging or taking hold. Also, after the Great Moderation, we have entered a period of severe global shocks. In this paper we argue that this setting calls for a paradigm shift in how the fiscal policy framework is designed, as opposed to the incremental reform approach of recent decades. This should include improved governance of fiscal rules, which should be simpler, more functional and more credible than the current ones, but it should also go a step further and incorpórate supranational risk-sharing components enabling the smooth operation of the monetary and fiscal policy mix, from a wider euro area perspective. We provide quantitative elements to illustrate several challenges with a bearing on any reform process in the current setting: (i) medium-term debt anchors should be adapted to the medium and long-term interest rate and potential growth expectations; (ii) economies may remain subject to very severe shocks, meaning that fiscal space must be recovered in the medium term; and (iii) realistic mechanisms for absorbing existing fiscal imbalances must be implemented.